فردای اقتصاد: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی ضمن اشاره به مشکلات تخصیص قیر رایگان به پروژه‌های عمرانی، پیشنهاد کرد تا منابع لازم برای این کار از محل منابع عمومی برای دستگاههای مجری در جداول قانون بودجه در نظر گرفته و طی سال به همان میزان برای تهیه قیر به دستگاه ذیربط تخصیص دهد.
از سال ۱۳۹۳ تکلیف واگذاری قیر رایگان به وزارت راه و شهرسازی و چند نهاد دیگر به قانون بودجه اضافه شد که بر اساس آن وزارت نفت مکلف شده است هرساله مقدار معینی قیر را به صورت رایگان در اختیار پروژه‌های عمرانی کشور قرار دهد. این درحالی است که بیش از ۸۰ درصد عرضه قیر کشور در اختیار بخش خصوصی است. همچنین، ماده اولیه تولید قیر، موسوم به وکیوم باتوم را پالایشگاه‌ها تولید کرده و به غیر از دو پالایشگاه دولتی امام‌خمینی (ره) (شازند اراک) و آبادان، مابقی از طریق بورس عرضه می‌شود. لذا تحویل قیر رایگان به دستگاههای دولتی و تسویه حساب ابین شرکت‌های خصوصی و بخش عمومی با مشکلاتی همراه شده است.
روش‌های تخصیص قیر رایگان
اختصاص قیر رایگان توسط دولت به پروژه‌های عمرانی به دو صورت ریالی (اعتباری) و کالایی امکان‌پذیر است.
۱- در روش ریالی، دولت متناسب با پیش‌بینی از قیمت رایج قیر، اعتبار مورد نیاز را از محل منابع عمومی برای دستگاههای مجری در جداول قانون بودجه در نظر گرفته و طی سال به همان میزان برای تهیه قیر به دستگاه ذیربط تخصیص می‌دهد. دستگاه ذیربط نیز با توجه به ضوابط و سایر مقررات نسبت به تهیه قیر مورد نیاز یا انعقاد قرارداد با پیمانکار اقدام می‌کند.
۲- اما در روش کالایی، حواله تحویل وکیوم باتوم (ماده اولیه قیر) رایگان از پالایشگاه‌ها به طور مستقیم در اختیار دستگاه اجرایی قرار گرفته و دستگاه ذیربط با «مراجعه به پالایشگاه» یا «تسلیم حواله وکیوم باتوم رایگان به پیمانکار»، نیاز خود را تأمین می‌کند.
در چند سال اخیر در لایحه بودجه تقدیمی دولت ابتدا تخصیص قیر رایگان به دستگاه‌ها به صورت اعتباری بوده؛ اما در جریان بررسی لوایح بودجه دولت، مجلس همواره اختصاص قیر رایگان را به نحو تحویل کالایی وکیوم باتوم به دستگاه‌ها تبدیل می‌کند. اگرچه در سازوکار اجرای قیر رایگان برای پروژه‌های عمرانی، عملکرد سازمان برنامه و بودجه در تخصیص اعتبارات غالباً نامناسب است، اما حجم بالای فساد و عدم امکان نظارت دقیق در طول اجرای تحویل حواله قیر رایگان دغدغه اصلی و قابل تأمل است.
در قانون بودجه سال جاری، مصوبه صحن مجلس مبنی بر تحویل کالایی قیر رایگان ازسوی هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام خلاف سیاست‌های کلی شناسایی شد و سازوکار پرداخت به طرح پیشنهادی دولت مبنی بر تخصیص اعتباری تبدیل شد. لذا اصلاح مدنظر در مصوبه کمیسیون از طرح فوق و بازگشت به مصوبه قبلی مجلس فاقد موضوعیت به نظر می‌رسد.
سازوکار قیر رایگان کالایی
مطابق قوانین بودجه‌های سالیانه، پس از آنکه واحدهای قیرسازی قیر خود را به صورت رایگان در اختیار وزارت راه و شهرسازی یا هر نهاد دیگری که در بندهای مذکور قانون به آن اشاره شده است، تحویل نمایند، دستگاه اجرایی مربوطه، واحد قیرسازی مورد نظر را برای دریافت وکیوم باتوم اعتباری به پالایشگاه معرفی می‌کند. پالایشگاه نیز موظف است در سقف تعهداتی که دارد وکیوم باتوم تولیدی خود را به صورت اعتباری در بورس عرضه کند تا شرکت‌هایی که حواله دریافت وکیوم باتوم دارند بتوانند به صورت رایگان خوراک وکیوم باتوم دریافت کنند.
در قوانین بودجه سالیانه مسئولیت جبران زیان پالایشگاه‌های خصوصی به دلیل عرضه رایگان وکیوم باتوم، در سال‌هایی برعهده دولت و در برخی مواقع برعهده وزارت نفت قرار می‌گرفت. منابع جبران مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم در بازار بورس نیز در سال‌های مختلف متفاوت بوده است؛ در برخی از سال‌ها از محل فروش خوراک میعانات گازی به پتروشیمی و پالایشگاه‌ها، بعضاً به صورت نقدی یا به روش اعمال تخفیف در قیمت نفت تحویلی به پالایشگاه این جبران پیش‌بینی شده است.
سازوکار سال ۱۴۰۲
در سال ۱۴۰۲ وزارت نفت مکلف است معادل مبلغ ۲۰ هزار میلیارد تومان نفت خام از محل منابع داخلی در اختیار شرکت ملی نفت ایران در اختیار پالایشگاه‌ها قرار داده و به میزان آن، به صورت ماهیانه از ابتدای سال ۱۴۰۲ مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) به دستگاههای اجرایی موضوع این قانون تحویل دهد و در حساب‌های فیمابین خود و خزانه‌داری کل کشور اعمال و آن را از محل خوراک تحویلی تسویه کند. وزارت نفت مکلف است مابه‌التفاوت قیمت هر تن ۷.۵میلیون تومان با میانگین وزنی ماهیانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس را با تعدیل قیمت ماهیانه خوراک پالایشگاه‌ها از طریق شرکت ملی پخش و پالایش جبران و اعمال حساب کند.
در صورت کاهش قیمت قیر، مقدار قیر تحویلی به دستگاههای موضوع این بند افزایش می‌یابد.
مشکلات قیر رایگان
۱- براساس اصول بودجه‌ریزی، شفافیت و جامعیت باید بر سند بودجه حاکم باشد.
بنابراین متناظر با همه خدمات و فعالیت‌های دولت که مستلزم هزینه است، باید منابع آن از محل بودجه عمومی دولت دیده شده و مصارف ریالی آن تعیین شود. مطابق با این توضیح، تأمین قیر مورد نیاز دستگاههای اجرایی باید با انعکاس ریالی در منابع و مصارف عمومی بودجه دولت همراه شود. مصوبه کمیسیون عمران درباره طرح فوق با حذف شیوه پرداخت اعتباری، اصول بودجه‌ریزی را مخدوش می‌کند.
۲- نظارت مجلس شورای اسلامی و سایر دستگاههای متولی بر عملیات مالی دولت زمانی امکان‌پذیر است که تمام عملیات مالی دولت منطبق بر قانون بودجه و به صورت تراکنش‌های ریالی انجام شود.
رصد و رهگیری عملکرد تخصیص قیر رایگان زمانی که سازوکار پرداخت اعتبار حذف می‌شود بسیار دشوار است. تجربه سال‌های گذشته اجرای قیر رایگان فیزیکی، از نشت گسترده قیر به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی حکایت دارد. این موضوع را بارها دستگاههای نظارتی و اطلاعاتی ذیربط هشدار داده‌اند.
انحراف طرح قیر رایگان به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی به دو صورت متداول است: یکی اینکه پیمانکاران با بیش‌برآوری حجم قیر مورد نیاز پروژه یا تبانی با دستگاه اجرایی، قیر بیشتری دریافت کرده و مازاد آن به روش‌های مختلف به خارج از کشور قاچاق می‌شود.دوم اینکه پیمانکار با دریافت حواله از دستگاه اجرایی قیر باکیفیت و مرغوبی که از پالایشگاه‌ها یا کارخانجات قیرسازی دریافت می‌کند را در بازار آزاد به فروش رسانده و از مواد باکیفیت کمتر در پروژه عمرانی استفاده می‌کند.
۳- در مصوبه کمیسیون، منابع لازم برای تأمین مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) محل ابهام است.
درصورتی که تأمین مالی از محل منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران باشد، با توجه به کاهش درآمدهای شرکت ملی نفت ایران در سال‌های اخیر و نیز کاهش سهم این شرکت از عملکرد مصارف تبصره «۱۴» قانون بودجه، امکان اجرایی بودن تحمیل این بار مالی بر شرکت مذکور محل تأمل خواهد بود.
۴- ابهام دیگر مصوبه کمیسیون، مربوط به عدم تعیین سقف ریالی برای بند مربوطه و ایجاد بار مالی بیش از رقم مندرج در طرح برای دولت و شرکت ملی نفت است.
در خروجی تصویب شده مقرر گردیده تا «دولت مابه‌التفاوت قیمت هر تن ۷.۵ میلیون تومان با میانگین وزنی ماهیانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس را با تعدیل قیمت ماهیانه خوراک از طریق شرکت ملی پالایش و پخش جبران و اعمال حساب نماید. در صورت کاهش قیمت قیر، مقدار قیر تحویلی به دستگاههای موضوع این بند افزایش می‌یابد». به عبارت دیگر دولت مکلف به تأمین رایگان بیش از ۲.۶ میلیون تن وکیوم باتوم (مستقل از ارزش آن) است.
در حال حاضر قیمت هر تن وکیوم باتوم در بورس کالا حدود ۱۳ میلیون تومان است که طبق تکلیف مقرر شده در طرح مجلس، دولت باید به میزان بیش از ۳۲ هزار میلیارد تومان منابع برای اجرای قانون تأمین کند. طبیعتاً با افزایش قیمت وکیوم باتوم در بورس کالا، بار مالی اجرای این طرح افزایش خواهد یافت. در این صورت، مفاد این مصوبه به دلیل مغایرت با اصل هفتادوپنجم قانون اساسی محل تأمل بوده و نیز براساس نظر تفسیری شورای نگهبان نیز، قابل اصرار و ارسال به مجمع تشخیص مصلحت نظام نخواهد بود.
این‌گونه تکلیف و ایجاد بار مالی با اصول بودجه‌ریزی مغایرت داشته و از منظر کارشناسی مورد تأیید نیست. زیرا موجب کاهش شفافیت، پیش‌بینی‌پذیری و امکان مدیریت منابع و مصارف خواهد شد؛ لذا پیشنهاد می‌شود سقف ریالی برای هزینه‌کرد مجموع اعتبارات این بند قرار داده شود.
۵- در مصوبه کمیسیون، نحوه محاسبه قیمت وکیوم باتوم برای جبران زیان و تسویه با پالایشگاه‌ها دارای ابهام است.
بنابر حکم قانون، مبنای محاسبه مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم از قیمت مصوب هر تن ۷.۵میلیون تومان، میانگین وزنی ماهانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس کالاست. این درحالی است که قیمت وکیوم باتوم تولید شده ازسوی هر پالایشگاه براساس کیفیت و میزان رقابت در بورس متفاوت است. بنابراین زمانی که میانگین قیمت تمام معاملات وکیوم باتوم معیار قرار میگیرد، پالایشگاه‌هایی که قیمت محصول وکیوم باتوم آنها بیشتر از میانگین است، متضرر و پالایشگاه‌هایی که قیمت وکیوم باتوم آنها کمتر از میانگین است منتفع می‌شوند. بنابراین، سازوکار تعیین شده توجیه کارشناسی ندارد.
شایان ذکر است که از نیمه دوم سال۱۴۰۰ نیز بنابر مصوبه وزارت نفت، دقیقاً همین سازوکار درباره نحوه محاسبه مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم، به صورت میانگین وزنی ماهیانه تمام قیمت‌های معاملاتی بورس تعیین و اجرایی شده است. برای نمونه میزان زیان پالایشگاه تهران از محل تفاوت قیمت رقابتی محصول وکیوم باتوم این پالایشگاه در بورس با میانگین تمام قیمت‌های معاملاتی بالغ بر ۲۰۰ میلیارد تومان است.
لذا پیشنهاد شده متن طرح به طریق زیر اصلاح شود: «مابه‌التفاوت قیمت هر تن۷.۵میلیون تومان با میانگین وزنی ماهیانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) هر پالایشگاه در بورس.
ناظر به ایرادها و تجارب ناموفقی که سازوکار تحویل فیزیکی قیر رایگان به دستگاههای اجرایی در طول سالیان متعدد به همراه داشته است، هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصوبه مجلس شورای اسلامی را خلاف سیاست‌های کلی نظام تشخیص داد و بر این اساس مجلس حکم بند «ک» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۲را این‌گونه اصلاح کرد که پس از فروش مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) درآمد حاصله به خزانه واریز و سپس ۲۰ هزار میلیارد تومان میان دستگاه‌ها توزیع شده و آنها به تهیه قیر اقدام کنند. از آنجا که مصوبه کمیسیون فعلی به دنبال بازگرداندن حکم بند «ک» تبصره «۱» به همان مصوبه اولیه مجلس است، به نظر می‌رسد این اقدام به نتیجه مشابهی منجر خواهد شد.