فردای اقتصاد: مرکز پژوهش‌های مجلس در جدیدترین گزارش خود به تببین دلایل نوسانات شدید نرخ ارز در ماه‌های اخیر پرداخته و ضمن ارزیابی اقدامات دولت در این زمینه، به ارائه راهکارهایی برای کنترل بازار ارز اشاره کرده است. به اعتقاد بازوی پژوهشی مجلس، بخش قابل توجهی از اقدامات دولت در ماه‌های گذشته معطوف به کاهش بی‌ثباتی ارز بوده اما این اقدامات به دلایلی نه تنها منجر به کنترل نرخ ارز نشد بلکه سبب تشدید بی‌ثباتی‌ها نیز گردید.

۱. علل افزایش نرخ ارز

تداوم ناترازی‌های کلان اقتصادی

ناترازی درآمد-هزینه در مقیاس اقتصادکلان، به معنای فزونی رشد مخارج بر رشد درآمد ملی است. این توصیف از ناترازی مزبور را می‌توان در مقیاسی کوچکتر برای هریک از نهادهای اقتصادی نیز به کار گرفت. به طور مشخص ناترازی بودجه بخش عمومی، ناترازی شبکه بانکی، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی و ناترازی‌های بنگاه‌ها همگی محصول ایجاد مخارجی بیشتر از درآمدهای این نهادهاست. نهادهای ناترازی که واجد اهمیت سیستمی هستند یا وابسته به نهادهای دارای قدرت خلق اعتبار هستند خواهند توانست به رغم ناترازی و با استفاده از دریافت فزاینده تسهیلات (همراه با نکول) به فعالیت خود ادامه دهند؛ پیامد حتمی تداوم فعالیت این نهادها، رشد نقدینگی مازاد بر رشد تولید خواهد بود که نهایتا سبب کاهش ارزش پول ملی می‌شود.

افزایش نااطمینانی و خروج سرمایه

به طور معمول و به اشتباه، خروج سرمایه به فرار سرمایه به شکل انتقال دارایی‌ها و سرمایه به خارج از کشور نسبت داده می‌شود. در حالی که خروج سرمایه اعم از فرار سرمایه بوده و افزایش نگهداری دارایی‌های خارجی را نیز شامل می‌شود. برای مثال، زمانی که نگهداری اسکناس ارز و طلا در داخل مرزهای کشور افزایش می‌یابد، خروج سرمایه رخ داده است. یا زمانی که صادرکننده بازگشت ارز خود به چرخه اقتصادی را به تعویق می‌اندازد، به معنای افزایش مقطعی خروج سرمایه است. در واقع خروج سرمایه، به معنای خروج از مرزهای جغرافیایی کشور نیست، بلکه به معنای خروج از چرخه اقتصاد است.

هرچه دارایی‌ها و سرمایه‌های داخلی، بازده کمتر و ریسک بیشتری نسبت به سرمایه‌ها و دارایی‌های خارجی داشته باشند، تقاضای خروج سرمایه افزایش پیدا می‌کند. نظر به ماهیت دارایی‌گونه ارز، افزایش ریسک‌ها و نااطمینانی‌ها به سرعت در نرخ ارز منعکس می‌شود. اتفاقات زیر، از جمله عواملی است که به افزایش نوسانات نرخ ارز منجر شده است:

• ناآرامی‌های ابتدای نیم‌سال دوم سال جاری
• کم‌رنگ شدن احتمال حصول توافق هسته‌ای
• سفرها و اقدام‌های مقامات آمریکایی به کشورهای منطقه برای اعمال فشار بیشتر به ایران
• تحریم‌های جدید وضع شده علیه برخی نهادها و اشخاص ایرانی
• سایر علامت‌ها و خبرهایی که فعالان اقتصادی از طریق افزایش خروج سرمایه (اعم از فرار) درخصوص عدم بهبود روابط بین‌المللی دریافت کردند.

سیاست‌های ارزی و تجاری دولت

یکی از دغدغه‌های کارشناسان اقتصادی از نیمه اول سال جاری، افزایش رشد واردات و منفی شدن حساب جاری تراز پرداخت‌ها بود. حجم بیشتر ثبت سفارش‌های تأیید شده در سامانه جامع تجارت نسبت به سال گذشته، در کنار حساب جاری منفی، حاکی از مازاد تقاضای ارز در ماه‌های پیش رو تلقی می‌شد. به گفته مرکز پژوهش‌ها، همین موضوع علت اصلی مخالفت با هرگونه واردات بیشتر ازجمله واردات خودرو بود.

با این همه، در ابتدای نیمسال دوم به صورت رسمی برخی از تقاضاهای جدید ارز (واردات خودرو) اعلام شد. افزایش واردات به صورت کلی و به ویژه اعلام رسمی مجوز واردات خودرو، همگی به افزایش تقاضای حواله ارزی و زمینه‌ساز حاکم شدن انتظارات افزایشی بر بازار ارز منجر شد.

ازآنجایی که به دلایل قانونی (مهلت چهار ماهه) و امکان تخلف از الزام به پیمان‌سپاری ارزی (عدم بازگرداندن ارز) یا حتی وصول با تأخیر ارز حاصل از صادرات توسط صادرکننده (مثلا صادرات خدمات فنی و مهندسی)، الگوی زمانی بازگشت ارز حاصل از صادرات، منطبق با الگوی زمانی صادرات کالا و خدمات نیست، توجه صرف به کسری حساب جاری تراز پرداختها می‌تواند در بررسی وضعیت ارزی کشور سوءبرداشت ایجاد کند.

به عبارت روشن‌تر با فرض اینکه کسانی که تاکنون رفع تعهد ارزی نکرده‌اند کماکان به این تخلف ادامه دهند یا صادرکنندگان دیگری نیز به جمع متخلفان افزوده شود (که با سیاستهای ارزی دولت کاملاً محتمل است) می‌توان گفت کسری حساب جاری حاوی کم‌برآوردی از میزان کسری ارزی کشور است. به ویژه در شوک‌های ارزی به دلیل کندتر شدن روند بازگشت ارز، تنگنای ارزی کشور بسیار بیشتر از آن چیزی خواهد بود که کسری حساب جاری نشان می‌دهد.

با این توضیح، ایجاد مکانیزم انگیزشی برای بازگشت سریع‌تر ارزهای حاصل از صادرات در شوک‌های ارزی، یک ضرورت حائز اهمیت فوق‌العاده است. با این وجود، سیاست‌های ارزی دولت در واکنش به این تلاطمات که می‌توان عصاره آن را تثبیت نرخ ارز رسمی معرفی کرد، موجب تضعیف بازار رسمی، عمق بخشیدن به بازار غیررسمی، کاهش سرعت بازگشت ارز و افزایش مضاعف تقاضای واردات شد و خود به عاملی برای افزایش مداوم نرخ و رساندن آن به سطوح غیرقابل باور ۶۰ هزار تومانی تبدیل گردید. سیاست‌های ارزی دولت به ترتیب ذیل موجب افزایش فشار بر حساب جاری و حساب سرمایه شد:

• اعلام سیاست ارز ترجیحی جدید با عنوان ارز ۲۸۵۰۰ تومانی

 اولین اثر روشن اعلام این نرخ، افزایش تقاضای واردات در سامانه نیما بود که بلافاصله پس از اعلام آن، تجربه شد. صف طویل پدید آمده برای دریافت ارز ۲۸۵۰۰ تومانی، عملا واردکننده را ترغیب کرد تا تقاضای حواله ارز خود را به بازار غیررسمی منتقل کرده و همزمان منتظر دریافت ارز ترجیحی بماند. در سمت عرضه نیز تعیین نرخ دستوری و ثابت ۲۸۵۰۰ تومانی برای صادرکنندگان عمده درحالی که روند نرخ افزایشی پیش‌بینی می‌شد، موجب کاهش بازگشت ارز شد که به معنای افزایش خروج سرمایه است. ازسوی دیگر، تثبیت دستوری نرخ ارز صادرکنندگان به معنای عدم افزایش بازدهی سهام این صادرکنندگان متناسب با افزایش نرخ ارز بود و بدین ترتیب عملا یکی از جایگزین‌های ریالی بدیل بازار طلا و ارز (یعنی بازار سهام) توسط این سیاست تضعیف شد و منجر به افزایش تقاضای خروج سرمایه و فشار بر حساب سرمایه شد.   

• تثبیت دستوری نرخ ارز صادرکنندگان غیرنفتی و غیرپتروشیمی در سقف ۴۰ هزار تومان

این اقدام بخش دیگری از فعالان بازار ارز که بدون مداخله دولت اقدام به عرضه ارز می‌کردند را نیز هدف گرفت و با محدودسازی قیمت، عملا تمامی پیامدهای منفی ارز ۲۸۵۰۰ تومانی را به آن‌ها و این  بار در قالب سقف نرخ ۴۰ هزار تومان تسری داد. اهمیت این اقدام از آنجایی روشن می‌شود که اعمال آن به دلیل افزایش تقاضای واردات و خروج سرمایه به شکل عدم بازگشت ارز، باعث شد برای اولین بار نرخ ارز امارات (به عنوان شاخص اصلی بازار حواله) اختلاف ۲۰۰۰ تومانی با نرخ ارز تهران پیدا کند. از اثر تثبیت نرخ ارز این صادرکنندگان که سهم به مراتب کمتری (بین ۱۰ تا ۱۵ درصد) از مجموع فروش ارز در سامانه نیما دارند، می‌توان نتیجه گرفت که تثبیت نرخ ارزهای نفتی و پتروشیمی، اثر قابل توجهی در بازار غیررسمی دارد. این اقدام بانک مرکزی را نیز می‌توان عامل افزایش فشار بر حساب سرمایه و حساب جاری قلمداد کرد.

• اقدامات بانک مرکزی در حوزه بازار اسکناس

اقدام به کاهش فاصله نرخ اسکناس«سایر» یا ارز سهمیه‌ای با بازار غیررسمی را می‌توان از اقدامات خوب بانک مرکزی دسته‌بندی کرد که به کاهش نرخ ارز نیز منجر شد لکن متأسفانه متوقف شد و حتی در ادامه، بانک مرکزی اقدام به حذف ارز سهمیه‌ای نمود که پیام بسیار بدی را به بازار منتقل کرد. اگرچه از روز شنبه مورخ ۶/۱۲/۱۴۰۱ مجدداً اسکناس«سایر» بازگردانده شده، اما ایجاد اختلاف بین نرخ غیررسمی ارز و یا حذف ارز سایر، به معنای حذف نقش فعالانه بانک مرکزی در مدیریت بازار اسکناس و سپردن تام رهبری قیمت به سفته‌بازان است. افزایش تقاضای احتیاطی و سفته‌بازانه اسکناس ارز نیز به معنای خروج سرمایه (افزایش تقاضای نگهداری اسکناس ارز) و افزایش فشار بر حساب سرمایه است.

۲. ارائه پیشنهادهای اصلاحی کوتاه‌مدت

اگرچه رفع ناترازی‌های کلان اقتصادی به عنوان ریشه بلندمدت کاهش ارزش پول ملی، امری زمانبر و نیازمند اراده تمام ارکان حاکمیت و جامعه است اما نباید تصور کرد که بدون حل آن‌ها می‌توان شاهد جلوگیری از روند صعودی نرخ ارز اسمی بود. اما ازآنجاکه این نوشتار در مقام بیان راهکارهای کوتاه‌مدت بود، از پرداختن به راهکارهای ناظر به رفع ناترازی‌های مزبور صرف‌نظر شده است. همچنین ایجاد چشم‌انداز مثبت در بازدهی دارایی‌های داخلی نسبت به دارایی‌های خارجی، مستلزم ارتقای کیفیت حکمرانی اقتصادی یا ایجاد افق مثبت در روابط بین‌المللی از طریق تعریف و ایفای نقش جدید در عرصه جهانی است. به رغم اهمیت حیاتی این موارد برای ثبات و پیش‌بینی‌پذیر ساختن نرخ ارز، راه‌حل‌های مربوطه یا کوتاه‌مدت نیست (ارتقای الگوی حکمرانی اقتصادی) یا خارج از حیطه سیاستگذاری ارزی بوده و بیشتر به حوزه سیاست خارجی کشور مرتبط می‌شود. لذا این نوشتار از پرداختن به آن‌ها خودداری کرده و توجه خود را به ارائه راهکارهای کوتاه‌مدت در حوزه بازار ارز معطوف می‌کند. با عنایت به اینکه رسیدن نرخ ارز با شتابی کم‌سابقه به سطوح غیرقابل باور فعلی را می‌توان ناشی از سیاست‌های ارزی اتخاذ شده مجموعه دولت دانست، لازم است دولت در سیاست‌های اعلام شده خود تجدید نظر کند. پیشنهادهای زیر به عنوان سیاست‌های جایگزین قابل ارائه است.   

• تجمیع تمام ارزهای صادراتی و بانک مرکزی در مرکز مبادله ارز بدون مداخله قیمتی

پیشنهاد می‌شود دولت به همان دلایلی که در اردیبهشت ماه سال جاری، اقدام به حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی کرد از این سیاست ارز ۲۸۵۰۰ تومانی هم عقب‌نشینی کند و از خلط سیاست ارزی با سیاست رفاهی و حمایتی بپرهیزد و برای هر یک، برنامه مجزایی داشته باشد.

علاوه براین زمینه معامله ارز نفتی، شرکت‌های دولتی، صادرکنندگان عمده و غیرعمده و تقاضاهای قانونی ارز (تجاری و غیرتجاری) اعم از حواله و اسکناس را نیز بدون مداخله قیمتی در مرکز مبادله فراهم کند. این اقدام به طور قطع شوک کاهشی معناداری به نرخ ارز خواهد داد چرا که صف و تقاضای ارز وارداتی کاهش خواهد یافت و همزمان عرضه ارز افزایش خواهد داشت.

همچنین لازم است برخی از مقررات زائدی که تاکنون وجود داشته و به افزایش هزینه مبادله و همچنین ممانعت از انطباق بهتر مبادی و مقاصد تجاری منجر شده است نیز در مرکز مبادله حذف شود. برای مثال باید تأکید بر اصل بازگشت ارز صادراتی (با جدیت کامل) صورت گیرد و نه روش بازگشت ارز؛ یعنی صادرکنندگان مختار باشند بدون محدودیت، از میان روش‌های بازگشت ارز حاصل از صادرات (جزء «۱۳» ماده (۱) آیین‌نامه بازگشت ارز) خودشان انتخاب کنند (توسعه واردات در برابر صادرات غیر).

• ایفای نقش رهبری در بازار غیررسمی ارز به جای انفعال

 با توجه به موارد زیر، می‌توان گفت که حجم معاملات و گردش ارز در بازار غیررسمی فراتر از آن است که بتوان آن را انکار کرد:

• حجم بالای قاچاق و خروج سرمایه،
• حجم بالای معاملات طلا و سکه که جانشین ارز هستند،
• گردش چندین باره ارز در بازار غیررسمی،
• گردش ارزهای صادرکنندگان در حساب‌های تراستی‌ها در بازار غیررسمی،
• وجود مشتقات ارزی در بازار غیررسمی و...  

لذا نادیده گرفتن و ناچیز پنداشتن بازار غیررسمی با ادبیاتی همچون «۴ درصد کل بازار» و ... اشتباه‌های فاحشی هستند که سیاستگذار را به راه خطا می‌برد.

فارغ از اینکه در واقعیت اندازه بازار غیررسمی ارز بسیار بزرگتر از اندازه بازار رسمی است، ایجاد شکاف بین نرخ بازار رسمی و غیررسمی عملاً سیاستگذاری را در بازار غیررسمی مختل می‌کند. به همین دلیل بانک مرکزی لازم است با رعایت دو شرط زیر در بازار غیررسمی مداخله کند:

• حفظ حداقلی از ذخایر ارزی (که مقادیر آن می‌تواند به پیشنهاد بانک مرکزی توسط مراجع ذیربط تعیین شود)
• رعایت قاعده تثبیت نرخ حقیقی ارز.

علاوه براین، اجازه فروش عمده اسکناس در سامانه نیما از سوی صادرکننده به صرافی‌ها و بانک‌ها و عرضه مجدد آن در بازار متشکل به صورت حراج (برای تأمین ارز صرافی‌ها با هدف فروش ارز «سایر») نیز مداخله مؤثری است که می‌تواند راهبری قیمت را از فضای مجازی به بانک مرکزی بازگرداند. البته نکته اصلی این است که این مداخله نباید در قالب «زیر فروشی» انجام شود و سیاستگذار باید با نرخی نزدیک به بازار و با رهبری قیمت، تقاضای سفته‌بازانه که جزئی از خروج سرمایه محسوب می‌شود را حداقل کند.

• کنترل‌های ارزی در حوزه ثبت سفارش واردات کالا و خدمات

همزمان لازم است سیاستگذار اقتصادی کشور نسبت به اصلاح سازوکار مدیریت ثبت سفارش‌ها و تناسب آن با توان تأمین ارز کشور اقدام کند و به صورت پویا و متناسب با شرایط ارزی کشور، کنترل ثبت سفارشات را اعمال نماید. به عبارت دیگر ثبت سفارش بیش از سقف تعیین شده حتی در صورت تأیید سازمان مربوطه (وزارت جهاد کشاورزی یا صنعت، معدن و تجارت) به صورت سیستمی در سامانه ضوابط رد (عدم تأیید) خواهد شد. زیرساخت سامانه‌ای این کنترل، در سامانه جامع تجارت وجود دارد. بدیهی است تناسب میزان ثبت سفارش با ترخیص کالا و همچنین میزان ذخیره راهبردی اقلام اساسی، باید در تعیین سقف ثبت سفارش ازسوی کمیته مذکور مدنظر قرار گیرد.

• اتخاذ اقدامات حمایتی از معیشت خانوار

طبیعی است که با افزایش فعلی نرخ ارز و به تبع آن افزایش قیمت کالاهای اساسی، لازم است حمایت‌های لازم از خانوارها صورت گیرد. در این راستا پیشنهاد می‌شود دولت مکلف شود تا همه یا بخشی از مابه‌التفاوت حاصل از فروش ارزهای موضوع تبصره «۱» و «۱۴» قانون بودجه را ذیل طرح مردمی‌سازی یارانه‌ها صرف حمایت از معیشت خانوار کند.

• ایجاد ابزارهای مالی جدید

به نظر می‌رسد معرفی ابزارهای مالی جدید مبتنی بر ارز نظیر مشتقات ارزی، می‌تواند نسبت به هموارسازی تقاضای ارز در طول زمان (جلوگیری از پیش‌اندازی تقاضا) کمک کننده باشد. به عبارت روشن‌تر، به دلیل پیش‌بینی پذیر بودن زمان نیاز به ارز در قراردادهای تجاری، با ارائه ابزارهای مالی می‌توان تاجر را از ریسک نوسانات نرخ ارز خاطرجمع کرد تا تقاضای آتی را به زمان فعلی منتقل نکند. این ابزار مشتقه می‌تواند روی نرخ مرکز مبادلات ایجاد شود اما پیش‌شرط ضروری آن، عدم مداخله و دستکاری قیمتی در آن نرخ است تا بتواند اطمینان خاطر را ایجاد کند.

ابزار دیگری که معرفی آن توصیه می‌شود، «اوراق رفع تعهد ارزی» است که به صادرکنندگان اجازه می‌دهد بتوانند در یک بازار رسمی و با خرید این اوراق از صادرکننده دیگری که زودتر از موعد ارز خود را عرضه کرده است، نسبت به تعویق مهلت بازگشت ارز خود اقدام کنند.

• تمرکز اختیارات و مسئولیت ارزی در بانک مرکزی

تناسب اختیارات و مسئولیت‌ها شرط لازم ایجاد یا توسعه ظرفیت سیاستگذاری ازجمله در بازار ارز است. تا زمانی که بانک مرکزی در سیاستگذاری مجری مصوبات ستاد تنظیم بازار یا حتی مجری دستورات شفاهی تصمیم‌گیران دیگری در دولت باشد و استقلال در رأی نداشته باشد و عملاً سیاستگذاری ارزی از یک نهاد متخصص به نهادی غیرمتخصص و بسیار مهمتر از آن، غیرپاسخگو در حوزه ارز برون‌سپاری شده باشد، عملاً نمی‌توان شاهد سیاستگذاری  ارزی کارا و اثربخش بود.

در این راستا لازم است اولاً تصمیمات ارزی در شورای پول و اعتبار اتخاذ شود و ثانیاً بانک مرکزی در فرایندهای زیر، نقش محوری داشته باشد:

• تعیین سقف ثبت سفارش‌ها ازسوی بانک مرکزی متناسب با امکان تأمین ارز
• اطلاع بانک مرکزی درخصوص میزان و نوع ارز موجود در تراستی‌ها و امکان بانک مرکزی برای نظارت بر آن‌ها و اعمال حکمرانی بر آن‌ها (تعیین میزان و نوع ارز و ...)
• حضور نماینده بانک مرکزی در انعقاد قراردادهای نفتی و شورای خرید کالاهای اساسی.

در همین رابطه بخوانید:

مداخله در بازار ارز چه زمانی موثر است؟