فردای‌اقتصاد: در دو دهه اخیر و به‌طور خاص طی سه برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه، هدف‌گیری صنعتی به معنای تعیین صنایع اولویت‌دار و اختصاص منابع حمایتی به این صنایع یکی از توصیه‌های اصلی برنامه‌ها بوده و در راستای عمل به این الزام قانونی، تاکنون وزارت صمت (به عنوان متولی اجرا) مطالعات گوناگونی را صورت داده و اولویت‌هایی را با روش‌های مختلف شناسایی و معرفی کرده است.
علاوه بر اینها، برخی سازمان‌ها و نهادها نیز بر اساس ماموریت و رسالت خود، مطالعات اولویت‌بندی را انجام داده و این اولویت‌ها را بعضا مبنای سیاستگذاری‌ها و اختصاص منابع خود قرار داده‌اند. با این وجود، پیگیری این رویکرد و فقدان اجماع در خصوص صنایع حائز اولویت، در عمل به تورم قوانین و میل شدید به سندنویسی دامن زده است. در سال گذشته نیز موضوع تدوین سند استراتژی یکبار دیگر مورد توجه قرار گرفته و هم‌اکنون تعیین اولویت‌های صنعتی به یکی از دغدغه‌های سیاستگذاران بدل شده است.
بازخوانی اسناد استراتژی توسعه صنعتی تدوین شده در کشور از حیث «روش‌شناسی» و «اولویت‌بندی انجام شده»، نشان می‌دهد که این مطالعات، اگرچه در دوره‌های مختلف و با روش‌های متنوع صورت گرفته، اما صرف‌نظر از روش‌های متفاوت بکار گرفته، به نتایج نسبتا مشابهی رسیده‌اند. با وجود این تشابه آنچه بیشتر مانع تحقق انتظارات از اولویت‌بندی شده است، ضعف در مرحله اجرا و تحقق بخشی به اولویت‌های تعیین شده و فقدان طرح عملیاتی و جامع برای حمایت از صنایع حائز اولویت، یا به عبارت دیگر فقدان بسته حمایتی مشخص از صنایع پیشران بوده است.
سهم بخش صنعت از GDP
در دو دهه گذشته، بر اساس گزارش‌های مرکز ملی آمار ایران، به‌رغم تلاش‌های گوناگونی که برای توسعه صنعتی در کشور صورت گرفته است، سهم بخش صنعت از ۱۴درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۸۰ به حدود ۲۰درصد در سال ۱۳۸۹ رسیده و پس از آن با افول تدریجی به کمتر از ۱۳درصد در سال ۱۴۰۰ کاهش یافته است. این در حالی است که بخش صنعت در کشورهای موفق مانند کره جنوبی و چین، حداقل سهمی بیش از ۳۰درصد تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص می‌دهد. یکی از مهمترین دلایل کم دستاورد بودن و افول توسعه صنعتی کشور را فقدان استراتژی توسعه صنعتی عنوان کرده‌اند. فقدان استراتژی توسعه صنعتی موجب شده تا تلاش‌ها و سیاستگذاری‌های صنعتی، منسجم، هماهنگ و هم‌افزا نباشند.
صنایع اولویت‌دار کدام است؟
مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی فراز و فرود نقش دولت در توسعه صنعتی و نیز روش‌های مختلفی که برای هدف‌گیری صنعتی معرفی شده است، وضعیت مطالعات اولویت‌بندی، روش‌ها و نتایج آنها را مورد مطالعه قرار داده است. بر این اساس، مرور هشت مطالعه اولویت‌بندی که وزارت صمت و نهادهایی مانند سازمان برنامه و بودجه انجام داده، نشان می‌دهد که با وجود تنوع موضوع‌های مورد مطالعه (پیوندهای پسین و پیشین، مزیت نسبی یا قابلیت تنوع‌یابی)، این مطالعات همگی مبتنی بر کدهای دو رقمی آیسیک بوده و احصای نتایج بر این پایه انجام شده است.
با تمرکز بر همین سطح می‌توان رشته فعالیت‌هایی که حداقل در پنج مطالعه از این هشت مطالعه تکرار شده‌اند را به صورت زیر برشمرد: صنایع مواد غذایی و آشامیدنی؛ تولید منسوجات؛ تولید مواد و فرآورده‌های شیمیایی؛ تولید فلزات اساسی؛ تولید ماشین‌آلات و تجهیزات طبقه‌بندی نشده در جای دیگر؛ تولید ماشین‌آلات مولد و انتقال برق؛ تولید رادیو و تلویزیون و دستگاه‌ها و وسایل ارتباطی؛ تولید وسایل نقلیه موتوری و تریلر و نیم‌تریلر؛ تولید سایر تجهیزات حمل‌ونقل.
با وجود آنکه در دو دهه گذشته و در سه برنامه توسعه، احکام مربوط به اولویت‌بندی گنجانده شده و تلاش برای اولویت‌بندی در مطالعات مختلف تکرار شده، این نتایج به دستاوردهای چندان متفاوتی از یکدیگر نرسیده‌اند؛ بنابراین باید این نکته را متذکر شد که صرف‌نظر از نوع نتایج، هر نوع مطالعه دیگری که با همین روش‌های گذشته‌نگر و مبتنی بر داده‌های موجود به بررسی توسعه صنعتی بپردازد، به نتایج مشابهی خواهد رسید.
سه سناریو پیش روی سیاستگذار
در این میان، سه سناریو پیش‌روی سیاستگذار قرار دارد:
سناریو اول؛ پذیرش اولویت‌های مشترک و تدوین برنامه عمل
سناریو دوم؛ تلاش مجدد برای تدوین اولویت‌ها برای روش متفاوت
سناریو سوم؛ اتخاذ رویکرد دومرحله‌ای به سیاستگذاری صنعتی هدفمند.
طبق سناریو اول، پذیرش اولویت‌های مشترک و تدوین برنامه عمل با تاکید بیشتر بر رویکرد پیچیدگی و تنوع‌یابی محصول است. دولت می‌تواند به جای تکرار مطالعات اولویت‌بندی، در ظرف ۶ماه برنامه عمل حوزه‌های اولویت دار (۹رشته فعالیت ذکر شده) را تهیه کرده و بر توسعه آن تمرکز کند. مخاطره این روش، امکان اشتباه در اولویت‌بندی و عدم دستیابی به هدف اولویت‌بندی یعنی تداوم بخشی به رشد سریع و دستیابی به تحول ساختاری است. با توجه به اینکه روش‌های مورد استفاده در مطالعات پیشین نقش رانت‌های دولت را در سودآوری صنایع (به ویژه منبع‌محور) در نظر نگرفته است. این مخاطره جدی است.
سناریو دوم، تلاش مجدد برای تدوین اولویت‌ها با روش متفاوت است. دولت می‌تواند مطالعات اولویت‌بندی را با روش متفاوت در دستور کار قرار دهد. این روش می‌تواند موجب غلبه بر کاستی روش‌های گذشته شود. با این وجود، این راهکار هم با سه مخاطره روبه‌رو است، ضعف کارشناسی برای انجام این مطالعه، فقدان نظام آماری بهنگام و مناسب برای مطالعات عمیق و بی‌توجهی به اهمیت و فوریت سیاستگذاری صنعتی هدفمند است.
سناریو سوم، اتخاذ رویکرد دو مرحله‌ای به سیاستگذاری صنعتی هدفمند است. مخاطره راهکار اول، بی‌توجهی به اقتضائات سیاستگذاری صنعتی میان‌مدت و بلندمدت و مخاطره راهکار دوم، بی‌توجهی به نیازهای یک مطالعه اولویت‌بندی موفق و نیز اقتضائات اولویت‌بندی در کوتاه‌مدت است. در اینجا پیشنهاد می‌شود که در کوتاه‌مدت، اولویت‌های مشترک بالا مبنای تدوین برنامه عمل قرار گرفته و در دوره میان‌مدت (سه تا پنج سال) یک مطالعه اولویت‌بندی با رویکردهای نوین صورت گیرد.
در این رویکرد، برای هم‌راستایی اولویت‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت، پیشنهاد می‌شود با محدود کردن اولویت‌ها به سه تا پنج اولویت از میان اولویت‌های مشترک بالا، این اولویت‌ها از میان صنایع ساخت‌محور انتخاب شوند. به عبارت دیگر، با توجه به اینکه صنایع منبع‌محور نمی‌توانند منبع پایداری برای استمراربخشی به رشد باشند، جهت‌دهی حمایت‌ها به سمت صنایع ساخت‌محور می‌تواند زمینه‌ای برای رشد سریع‌تر و پایدارتر فراهم سازد.
در کوتاه‌مدت، برای توسعه این صنایع، سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارت صمت و سایر وزارتخانه‌های موثر بر امور تولیدی (وزارتخانه‌های جهادکشاورزی، نفت، بهداشت، راه و مسکن و شهرسازی و دفاع) مکلف شود تا برنامه عمل توسعه صنایع پیش گفته را با ملاحظه اقتضائات بخشی و فرابخشی و با تاکید بر توسعه زنجیره ارزش و با بهره‌گیری از رویکرد پیچیدگی (مبتنی بر تحلیل فضای محصولی) تهیه کند.
با توجه به ظرفیت‌های رویکرد پیچیدگی برای استفاده از قابلیت‌های موجود در جهت تنوع‌یابی و افزایش ظرفیت‌های تولیدی، می‌توان با تمرکز بر حوزه‌های صنعتی پیش گفته و بررسی‌های مبتنی بر فضای محصولی در این حوزه‌ها، استراتژی تنوع‌یابی را با استفاده از رویکرد یاد شده در این دوره پیگیری کرد. در نهایت این برنامه عمل باید همراه با تعیین وظایف نهادهای متولی و به‌ویژه استفاده از ظرفیت‌های سازمان‌های توسعه‌ای و ماموریت‌گرا ساختن آنها و نیز ایجاد انسجام سیاستی به‌ویژه در زیرحوزه‌های سیاست‌های صنعتی (از جمله سیاست‌های مالیاتی، سیاست‌های تجاری و سیاست‌های اعتباری (تامین مالی)) باشد.
در میان‌مدت هم سازمان برنامه و وزارت صمت، ضمن طراحی برنامه‌های اصلاح نظام آماری، تربیت کارشناسان و طراحی پروژه‌های مطالعاتی، تدوین استراتژی را بر مبنای ترکیبی از رویکردهای نوین اولویت‌بندی (با محوریت رویکردهای آینده‌نگر و مبتنی بر زنجیره ارزش) مورد توجه قرار دهند.
تبادل نظر